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社会组织涉外活动规范管理研究

【兰州市民管局/来源 新闻】 【阅读:次】 【关 闭
    

邢钢

    摘  要改革开放以来,伴随着我国经济的跨越式发展和世界经济的全球化发展,作为社会发展举足轻重的“第三种力量”的社会组织大量涌现并开始积极参与国际交往活动,在社会发展中发挥着日益重要的作用。但是,我国目前缺乏对社会组织涉外活动管理的针对性、实效性规范,社会组织涉外活动管理机制不健全,国际交往管理服务不到位,导致社会组织未充分发挥其在涉外活动中应有的作用,同时,也导致社会组织在涉外活动中出现了一些违法或有损国家利益的行为。在此情形下,加强对社会组织涉外活动规范管理研究就具有重要现实意义。政府要加强对社会组织涉外活动的规范管理,建立新型社会组织规范管理体制,制定社会组织涉外活动管理规划纲要,制定社会组织涉外活动具体管理办法,定期发布社会组织涉外活动行动指南,引导社会组织涉外活动积极、合法、健康发展。

关键词:社会组织 涉外活动 规范管理

一、 引言

社会组织在国际上一般被称为非政府组织,在我国,社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会。改革开放以来,伴随着我国经济的跨越式发展和世界经济的全球化发展,作为社会发展举足轻重的“第三种力量”的社会组织在我国得到了迅速发展。社会组织积极参与社会治理活动,在中国社会现代化建设中发挥了重要作用。更为可喜的是,中国社会组织开始走出国门,积极加强同国际非政府组织的合作,在维护国家利益、塑造中国形象、促进民间交流等方面发挥了积极作用。因此,对社会组织的涉外活动管理进行研究,从中国外交全局规划来看具有重要意义。

中国社会组织的涉外活动,有力地促进了民间交流的发展,有利于吸收和借鉴外国社会先进的治理经验,促进社会进步;一些境外非政府组织在中国贫困和边远地区开展的公益事业,有力地促进了当地的经济文化社会发展。但是,社会组织在开展涉外活动的同时,因中国社会组织涉外活动管理的滞后,出现了不少问题,如资金缺乏、腐败、泄密等,这些问题严重阻碍了中国社会组织的涉外活动发展。因此,对社会组织的涉外活动管理进行研究,从中国社会治理和社会组织自身发展来看,具有重要意义。

社会组织涉外活动的规范管理主要内容应该包括两个大方面:其一,对社会组织涉外活动应当提供可能的条件和采取必要的措施鼓励其大力发展,如信息、资金、平台等条件的提供,采取积极的鼓励和便利措施推进其发展;其二,对社会组织涉外活动采取有效监管,采取报审、报备、报告制度,掌握社会组织开展涉外活动的动态信息,便于引导、规范和监督社会组织合法、积极、健康地开展涉外活动。总而言之,对社会组织开展涉外活动应采取鼓励的态度,应大力发展,同时,又需要对社会组织开展涉外活动进行健康引导、有效监管,促使社会组织能合法有序开展涉外活动。

本文在清楚界定社会组织涉外活动的基础上,通过对中国社会组织涉外活动的现状进行分析,发现中国社会组织涉外活动规范管理所存在的问题,围绕问题确定社会组织涉外活动规范管理的路径选择和具体走向,从而为制定社会组织涉外活动规范管理提供具体策略。这样的剖析为将来制定《社会组织涉外活动管理办法》的立法工作提供建议和理论支撑,为现有社会组织涉外活动管理体制的创新与完善提供理论指导,为未来建立新型社会组织涉外活动规范管理制度提供参考意见,为社会组织在国际合作与交流中发挥更大的协调和倡导作用提供制度支持,也为社会组织涉外活动的健康有序发展提供科学有效的指导

二、 社会组织涉外活动现状及管理存在的问题

进入二十一世纪,中国改革的重点由经济领域推进到社会领域,社会管理体制的创新与变革释放出蕴藏在中国社会中的巨大能量。社会组织作为一支重要的社会力量,迎来了发展繁荣的黄金时代。社会组织不仅在国内社会生活的各个方面发挥了日益显著的积极作用,在当前全球化的国际背景下,随着我国国际地位的提升和国际影响力的不断增强,社会组织也开始走出国门,将发展的触角延伸到对外交往的领域。现阶段,中国社会组织还属于新生力量,其涉外活动更显稚嫩,由此催生了管理社会组织涉外活动的紧迫需要。社会组织涉外活动的规范管理是社会组织管理的重要内容,也是社会管理体制中的重要一环。然而,目前我国对社会组织涉外活动的管理很不成熟,在管理过程中出现了很多问题。客观审视我国社会组织涉外活动管理的现状,冷静分析管理实践中存在的问题与困境,是推动社会组织涉外活动规范管理,形成科学有效的综合管理体制的关键。

(一)社会组织涉外活动之现状

如何合理构建社会组织涉外活动规范管理体制,为社会组织涉外活动创造宽松而规范的发展环境,从而进一步发挥社会组织在国际交往中的作用,既是一个理论问题,更是一个实践问题。探索适应我国社会现实的社会组织涉外活动规范管理体制,要求政府从实际出发,充分把握社会组织及其涉外活动的发展态势,全面了解社会组织涉外活动管理的现实情况,找到当前管理模式的症结所在,进而化挑战为机遇,对症下药地进行改革。

1. 社会组织涵义的厘定

与社会组织相关的类似称谓,在国内外理论与实践中有多种表述方式,在不同语境下有不同的内涵和外延。国际上常用的概念有“非政府组织”(NGO)、“非营利组织”(NPO)、“公民社会组织”、“第三部门”等,国内则惯常使用“民间组织”的称谓。2006年,党的十六届六中全会首次提出“社会组织”概念,2007年十七大报告又对其进行了明确和固化,自此,“社会组织”的表述逐渐取代“民间组织”在官方文件中被广泛采用。然而,目前我国学界对于社会组织的界定和分类尚未统一,实际管理也较为混乱。因此,在社会组织涉外活动规范管理的研究过程中,为准确定位研究对象,必须首先厘清当代社会组织的涵义。

社会组织的概念有广义与狭义之分。广义上的社会组织,包括了人们为实现特定目标而建立的共同活动群体,比如政治组织、经济组织、文化组织、军事组织、宗教组织等,它对应的是宏观和微观意义上的“社会”的概念。但是作为规范管理对象的社会组织显然是狭义的概念。一般而言,社会组织是指相对于政府组织和经济组织而言的、致力于公益事业的非政治组织形态,是以成员自愿参加、自主管理为主,具有非政府性和非营利性的社会群体。

目前,我国社会组织主要包括社会团体、民办非企业组织和基金会三种形式。其中,社会团体组织是我国《社会团体登记管理条例》中所指的“各行各业”的“各种协会、学会、联合会、研究会、商会等”,具有互益性和非营利性;民办非企业组织是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织,以民间性、互益性和同类相聚性为主要特征;基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的的非营利性法人。从这个范围来看,社会组织与国际上通用的表述“非政府组织”、“非营利组织”的基本涵义相同,在比较研究时可以互为替代。

2. 我国社会组织的发展现状 

党的十一届三中全会以来,随着改革开放的逐步深入,我国经济得到快速发展,政治环境变得较为宽松,这就为社会组织提供了一个绝佳的发展环境,为社会组织参与公共管理与公共服务创造了更多的机会。各种协会、基金会、学会、研究会等社会团体纷纷涌现,积极参与到社会生活的方方面面。进入二十世纪九十年代,我国政府明确提出了建立社会主义市场经济体制的战略思想,确立了“小政府、大社会”的改革目标。市场经济的建设推动了政府职能的转变,社会结构与社会关系也发生了深刻的变化。尤其是2004年党的十六届四中全会提出建设社会主义和谐社会的构想后,国家政策向社会组织的倾斜愈加明显,从而为社会组织的发展提供了更加广阔的空间。总体来看,当前我国社会组织的发展呈现出以下两个特点:

(1) 社会组织数量稳健增长

统计数据显示,近年来我国社会组织保持着较为稳定的增长速度。如图1-1所示,从2004年到2014年十年间,社会组织总数增长了一倍,总数突破60万个,年增长率基本稳定在10%。而这仅仅是在民政部门注册登记的社会组织数量,由于我国社会组织管理制度尚未健全,据估计,未经登记的社会组织数量会更多。

 

(1) 社会组织活动领域逐步扩大

经过十余年的发展壮大,如今,我国社会组织的服务范围已经涉及到科技、文化、教育、卫生、民政、环保等社会生活的各个方面,几乎涵盖了所有行业。如图1-2所示,2014年社会组织活动的领域分布显示,目前涉及教育和社会服务的社会组织数量最多,占据了我国社会组织的半壁江山。农业、工商、文化、体育、卫生、科技等领域的社会组织活动也较为活跃。从整体上看,一个群众有序参与、有效覆盖城乡、门类齐全的社会组织体系已经基本形成。

1. 我国社会组织涉外活动的现状

(1) 我国社会组织涉外活动的频率

图1-2的统计数据显示,2014年国际及其他涉外组织类的社会组织仅占全国社会组织的0.09%,整体力量非常薄弱。但随着社会组织的不断发展壮大,其开展对外交往的意识也逐渐增强,许多发展程度较高、规模较大的社会组织已经把走向国际化作为组织发展的目标之一,部分社会组织中甚至还设有专门负责对外交流的相关部门。社会组织涉外活动日渐频繁,尤其是在北京、上海、广东等经济发达、国际化程度高的地区,社会组织的对外交流已经较为普遍。以北京市为例,如图1-3所示,根据2009年开展的调查统计,北京市社会组织中有经常性国际交往的占25%,每年1至5次的占45%,偶尔开展的占12%,基本没有的占18%。 

(2) 我国社会组织涉外活动的领域

经济发展与对外开放催生了社会组织参与涉外活动的社会需求,这种需求体现在政治、经济、社会、人文等各个层面。因此,与社会组织整体广泛、齐全的活动范围相同,我国社会组织涉外活动的领域也拓展到社会发展的方方面面,如环保、扶贫、教育、儿童发展、灾难预防和救助、妇女权利与保护、农村和社区发展、老年人权益保护、文化多样性保护等。以上海市为例,如图1-4所示,根据上海社团管理局2006年对上海社会组织涉外活动的调查结果,上海市社会组织涉外活动主要分布在经济、科技、文化、环保、教育、医疗、慈善、卫生、体育、法律、人权、妇女等12个方面,其中近三分之一在教育领域,其次则为文化和科技领域,比例分别达到15%和11%。

(3) 社会组织涉外活动的形式

我国社会组织涉外活动呈现出多样化的形式,主要有组团互访、对外援助、项目合作、参加国际会议、接受境外培训、加入国际NGO等方式。以环保组织和基金会组织开展的涉外活动为例,2009年6月,数十家中国环保社会组织出席了在丹麦首都哥本哈根举行的联合国气候变化大会,我国的环保社会组织“自然之友”便是其中之一,在该大会上,“自然之友”充分利用了会议发言和交流机会,从民间的立场讲解和分析中国所面临的环境挑战、国家的应对计划、相关的法律法规和政策制定情况,以及公众参与和民间角色的重要补充和监督作用,让世界了解中国政府以及民众在环保领域所做的努力,不仅如此,该组织还在大会上提出一些政策性的建议,向国际社会发出了中国社会组织自己的声音,在国际社会上发挥了重要的作用。

除了在环保领域,随着中国的经济发展与公益事业的兴起,一些基金会等社会组织也开始走出国门,到其他发展中国家开展援助项目。2010年12月,由中国青少年发展基金会和世界杰出华商协会共同发起的“中非希望工程”项目(首批30所希望小学)在坦桑尼亚等中非五国正式启动;2011年6月2日,中国扶贫基金会国际援助项目在人民大会堂举行“善行非洲”行动发布会,为该项目援建苏丹的首家母婴医院竣工举行了揭牌仪式。上述事例绝不是我国社会组织涉外活动的个例,还有更多境内社会组织通过不同的参与形式,在对外交往中发挥了举足轻重的作用。在联合国主办的生物多样性国际会议、控烟国际会议、艾滋病防治国际会议等重要的国际会议上,来自中国社会组织的参会代表都有不同程度的参与。

(4) 我国社会组织涉外活动存在的问题

虽然近年来我国社会组织涉外活动取得了长足的发展和进步,但总体来看,现阶段社会组织涉外活动的发展存在很多问题:

第一,发展水平低。我国的社会组织起步较晚,水平低,经费少,人才、资金严重缺乏,进行涉外活动的能力有限,政府对于社会组织的发展更多的是限制而非鼓励,严重阻碍了社会组织的涉外发展。而对比西方发达国家的情况来看,其社会组织数量多、规模大、人才集中、活动能力强,在国际事务当中享有议题设置的操控权和话语权,在对外交流中占据主导地位,我国社会组织难以与之相抗衡。

第二,发展领域不平衡。目前我国社会组织涉外活动的领域大多集中在教育、科技、文化等传统领域,其他方面的涉足程度很低。而在国际上,经济、环保、卫生、人权等领域是当前的热点所在,也是社会组织表达本国公民意志与诉求、提升国际影响力的重要舞台。这些领域内涉外活动的缺乏,很大程度上制约了我国社会组织对外交往优势的发挥。

第三,区域差距明显。那些规模较大、力量雄厚的社会组织一般分布于北京、上海、广州等经济发达的城市,而在规模较小的城市,社会组织的数量是十分有限的。民政部门的统计数据显示,2010年,北京市在民政部门登记注册的社会组织约有7000多家,而同时期宁夏和青海的社会组织数量只有3000余个。相应地,有能力进行涉外活动的社会组织也大多集中在经济发达城市,而囿于客观条件制约,大部分欠发达地区的社会组织缺乏开展涉外活动的机会。

第四,草根组织的涉外活动机会缺乏。我国的社会组织多种多样,十分复杂。大致可以把社会组织分为由政府机构“脱胎”而来、有政府政策和资金扶持的社会组织,和未得到政府任何支持、不受政府直接控制的纯民间的草根社会组织。就当前的实际情况而言,真正能够参与到国际事务和国际交流中的社会组织绝大多数属于前者,而那些民间的草根组织鲜少有机会能参与到涉外活动当中。

由此可见,中国社会组织参加涉外活动的实践探索还只是处在起步阶段,存在诸多的问题与挑战,与世界发达国家还存在巨大差距。我们必须认识到,中国社会的转型还远未到位,社会组织自身的发展远远不足,且存在体制机制、制度环境、能力建设等诸多方面的制约,在这种条件下进行涉外活动的探索存在许多先天不足。社会组织涉外活动的发展道路还很曲折漫长,迫切需要政府进行规范合理的引导和管理。

1. 我国社会组织涉外活动管理的基本情况

在社会组织积极开展和参加涉外活动的同时,我国政府也对社会组织涉外活动的管理进行了积极的探索。现阶段政府对社会组织涉外活动的管理方式主要是对涉外活动进行备案。目前,在全国很多地区都建立起了社会组织涉外活动报告制度。如图1-5所示,4个直辖市北京、上海、天津、重庆已经全部建立了社会组织涉外活动报告制度;在23个省中,已有15个省(山东、辽宁、河南、江苏、浙江、湖南、湖北、甘肃、贵州、福建、海南、安徽、青海、四川、广东)建立了社会组织涉外活动报告制度;5个自治区中新疆和广西建立了社会组织涉外活动的报告制度。


各地区政府实施的社会组织涉外活动备案、报告制度较为全面地涵盖了当前我国社会组织开展涉外活动的方式,是管理社会组织涉外活动的良好开端。但是,总体来看,现阶段我国政府对于社会组织涉外活动的管理还非常不成熟,既缺乏可靠的政策依据,又缺乏有效的操作规范。无论是其扶持力度还是监管水平,都远远不能满足社会组织涉外活动的发展需要。为建立全新的社会组织涉外活动规范管理体系,必须深入剖析当前社会组织涉外活动管理存在的问题,从而有针对性地进行具体制度设计。

(二)社会组织涉外活动管理存在的问题

    对社会组织涉外活动进行管理的目的,不是要干涉社会组织的涉外事务,而是为了保障社会组织涉外活动的性质、资格、运行程序和服务内容符合法律规定,帮助社会组织形成规范的发展机制和自我约束机制。从我国的管理现状来看,当前我国社会组织涉外活动管理远远未能达到预期目的,在管理实践中暴露出很多问题。

1. 在鼓励和支持社会组织积极参加涉外活动方面,缺乏整体规划以及持续有效的扶持政策和制度

随着社会组织的逐步发展壮大,我国社会组织在配合中央外交大局,维护国家利益,推动国际经济、社会、文化交流等方面发挥了很大的作用。但目前我国对社会组织的管理采取业务主管单位与登记管理机关双重管理体制,社会组织挂靠的主管单位往往并不对口,且缺乏对社会活动管理的经验以及专业人员和专门的资金支持,缺少为社会组织参与涉外活动牵线搭桥的欲望,故对挂靠社会组织的扶持力度不强。国家对社会组织涉外活动的管理缺乏统一规划,往往靠临时出台的政府文件对社会组织涉外活动进行管理,形成各自为政的局面,不利于社会组织的发展壮大和国际交流的开展。许多政府部门仍然轻视社会组织在对外交往中的作用,排斥社会组织自主参与涉外活动的意愿,以行政指令和行政安排代替规章制度,严重伤害了社会组织对外交流的积极性。

政府对社会组织涉外活动管理的整体规划以及政策指导、外事经验、专业人员、资金支持和信息渠道的缺乏,使得社会组织对外交往的动力和活力受到限制,难以在对外交往中发挥更大的作用。

(1) 政府缺乏对社会组织的资金支持政策

资金不足是制约社会组织进行涉外活动的主要瓶颈。目前,我国的大多数社会组织都身处财政窘境,造成其资金匮乏的原因有很多,而缺乏多元的资金来源是其中一个很重要的因素。社会组织的经费来源一般有三种:一是政府拨款,二是慈善收入,三是提供服务的收入。我国现阶段的社会组织处于一种从政府领域向公众领域的过渡时期。政府部门迫于财政压力千方百计地压缩财政预算,希望能降低政府部门经费负担。因而,政府部门不会在经费上给予社会组织过多的支持。政府有限的拨款让那些严重依赖政府拨款的部分社会组织始终无法彻底解决财政经费问题,而社会组织自身能力弱小,它们在提供服务、获得收费收益的能力上普遍不足,因此寄希望于提供服务来获取收入也收效甚微。至于慈善收入,由于慈善捐赠目前在我国尚不发达,处于起步阶段,慈善捐赠人数有限,数量更有限,无法满足社会组织的发展需求。没有政府强有力的资金支持,社会组织将长期面临经费匮乏的窘境,严重制约了社会组织涉外活动的发展。

(2) 政府缺乏对社会组织涉外人才的培养政策

社会组织要想发展壮大,参与国际交往,一个很重要的前提就是拥有一大批具有广阔的国际视野、博大的知识面、良好的政治素养、丰富的专业化知识以及良好的多语言能力的高素质人才。除此之外,还需要社会组织中的工作人员拥有丰富的参与国际事务的经历、熟练的沟通能力以及较好的人际关系网络。然而,社会组织在我国尚属于新兴事物,其地位和作用尚待人们认知和接受,在民众的心目中远不可与政府组织相提并论。同时由于资金不足,我国社会组织员工的工资水平普遍较低,且缺乏相应的社会福利、社会保障待遇。因此,当前我国社会组织吸引高素质人才的能力非常有限,人力资源管理与开发程度十分落后。大部分的工作人员以非专职人员和中等文化程度的职员为主,其中还包括大量离退休人员,从业人员总体素质不高。而目前我国政府缺乏鼓励和扶持高素质涉外人才到社会组织工作的政策,没有充分调动涉外人才加入社会组织工作的积极性,使得社会组织进行涉外活动严重受阻。

(3) 政府缺乏扩展社会组织涉外活动的信息交流渠道

目前国内很多社会组织观念落后,发展闭塞,未与政府部门形成良性的互动和合作关系。而政府对于社会组织的作用缺乏科学而全面的认识,忽视或轻视社会组织的力量,对于社会组织的发展更多采取限制而非支持的措施。政府机构和部门缺乏培育意识和相应的机制,职能转换缓慢,甚至不愿意将职能转移给相应的社会组织。这就导致了大部分社会组织在发展的过程中相当闭塞,严重缺乏开展对外交往的信息和渠道。社会组织基本上只能依靠自身的力量来获取对外交往的信息,而多数社会组织规模小、人员少,自身建设也不发达,除了一些有政府背景以及地处发达城市的大型社会组织能够及时获取涉外信息以外,大部分的社会组织并不具备这种获取信息的能力。无法及时准确地获取信息,严重影响了社会组织对外交往的动力和活力。

2. 在规范和引导社会组织积极参加涉外活动方面,缺乏具有可操作性的规范和引导指南

(1) 缺乏专门的社会组织涉外活动管理规范

长期以来,我国对社会组织涉外活动缺乏规范的法律制度指引,相关规定往往通过发布行政命令、政府文件甚至领导人讲话的方式进行,从而使社会组织涉外活动的管理时松时紧,政策多变,缺乏制度预期性与权威性监管依据。而即使是现有的相关法律规范,也普遍缺乏可操作性,没有实施细则,难以发挥实质功效。

此外,在规范和引导社会组织活动上,我国地方政府缺乏统一的领导管理体制,民政、工商、税务、公安、安全、外交以及相应省、市、县级人民政府都可以发表指导意见,交叉和模糊地带极多,使得社会组织对此无所适从。然而一旦出现问题,各部门却又相互推诿,使社会组织管理出现空白地带。

(2) 缺乏社会组织涉外活动的专门行动指南

目前我国的社会组织涉外活动监管方式过于单一,缺乏多元的监督机制。单纯依靠政府主管部门进行监管,没有充分发挥社会组织本身的内部监督机制,缺乏行业自律,也没有引入社会监督机制;而单纯依靠社会组织内部人员的责任感和道德的驱动来进行自我管理,又缺乏稳定性和可持续性,从而造成社会组织在涉外活动的过程中违法违规现象横生,腐败问题严重。

由于缺乏科学的行动指南指导,社会组织在进行涉外活动的过程中,行为并不十分规范,自律性不足,运作的透明度、公开化的程度较低。近年来频频曝光的红十字会等社会组织丑闻,一次次将社会组织的内部腐败问题推上风口浪尖,使得社会组织爆发“信任危机”,引发了民众的极度不满和质疑。还有部分社会组织在与境外非政府组织开展合作的过程中防范意识不强,被一些别有用心的组织利用。有的社会组织甚至接受了境外非政府组织有附加条件的项目援助,项目中交织或隐含的民族、宗教问题,给我国带来安全隐患。

3. 在监督和管理社会组织积极参与涉外活动方面,法律法规不健全,没有具体的社会组织涉外活动管理办法

目前,我国社会组织管理的主要法律依据是国务院出台的三部行政法规:《社会团体登记管理条例》(1998年)、《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《基金会管理条例》(2004年),另外有规范境外社会组织活动的《外国商会管理暂行条例》(1989年)以及规范捐赠与受赠行为的《中华人民共和国公益事业捐赠法》(1999年)。此外,民政部还发布了50多部规章制度,相关地方性法规更多。而《中华人民共和国宪法》第35条对公民结社自由的规定、《中华人民共和国民法通则》对法人组织的分类规定,则属于社团关系的间接性立法。这些法律规范共同构成了社会组织的现有法律框架,也成为现阶段社会组织涉外活动管理的主要依据。然而,现行法律法规远远不能满足实践中的管理需要,政府对社会组织涉外活动的监管陷入了诸多困境。

(1) 社会组织管理立法层次低

现行社会组织管理法律体系的不完善突出表现为高位阶立法的匮乏。除《公益事业捐赠法》是由全国人大常委会制定,其他主要法律依据基本属于政府行政法规。没有一部可以与《宪法》对接的单行《社会组织法》对社会组织管理进行规范与统筹。权威性法律的缺失一方面使社会组织在试图保护自身权益不受侵害时经常无法可依;另一方面,也造成上位法与下位法之间衔接程度不高的局面,使社会组织在遇到同级别法律规则互相冲突时无所适从。

(2) 社会组织管理法制建设滞后

    从社会组织管理的相关法律法规出台的时间来看,最新的《基金会管理条例》颁布于2004年,距今也已有十年时间。然而近年来,社会组织的变化和发展日新月异,国内政治和经济环境也今非昔比,十余年前的法律规则已经很难适应当前的社会形势,对社会组织活动的规范和指导作用极其有限。从条文内容上来看,现有的法规偏重程序,忽视实体,主要侧重于规范社会组织的登记,但是对于社会组织的日常运行、组织结构、活动规则以及权利义务的规范与保护方面涉及较少,在社会组织的评价监督、信息披露、税收减免等方面甚至存在法律内容的缺位。从整个社会组织管理法律体系的规模来看,法律数量偏少,严重落后于当前经济社会的发展水平。

(3) 社会组织涉外活动管理缺乏法律依据

相比之下,社会组织涉外活动管理无法可依的局面更为窘迫。一般性社会组织管理的法律规则中几乎没有规范社会组织涉外活动的专项条款,专门性的社会组织涉外活动管理办法也没有出台。实践中,社会组织涉外活动的管理主要依靠大量政府规章、规范性文件、政策,甚至领导人讲话进行,严重削弱了政府对社会组织涉外活动的管理效果。即使在已经建立起社会组织涉外活动报告制度的地区,制度执行的情况也并不尽如人意,相当一部分草根组织游离于政府管理之外。

法律依据的缺乏造成了社会组织涉外活动管理的诸多困境。第一,管理主体不明确。当前我国社会组织涉外活动的监管中,民政、工商、税务、公安、安全、外交以及相应的省、市、县级人民政府都在行使一定的监管职能,社会组织开展一次涉外活动,往往可以由多个部门实行监管,由于交叉和模糊地带较多,造成多头监管、重复监管,但又存在监管空白,监管效率和效果都不理想。第二,管理范围和管理方式不明确。现阶段我国社会组织涉外活动管理主要采取备案审批制,但何时应该进行备案、向何种部门备案以及需要备案的具体内容并没有明确的规定,备案目的常常难以达到。第三,法律责任的承担问题不明确。由于社会组织涉外活动的监管主体本身就模糊不清,一旦发生违法违规行为时,各个主管部门容易互相推诿,对社会组织权益的保护产生了不利影响。有鉴于此,建立健全社会组织管理的法律体系,出台社会组织涉外活动的管理办法,是走出社会组织涉外活动管理困境的当务之急。

一、 社会组织涉外活动规范管理之方向和原则

当前我国社会组织开展涉外活动的范围小、层次低,仍处于萌芽的初级阶段,与我国经济、政治、文化等层面的全球化水平不相匹配,与西方发达国家同性质的非政府组织、非营利组织的国际化程度差距尤甚。社会组织是中国公民社会极具代表性的重要力量。在对外交往领域,民间力量的缺失之于国家无疑是巨大的损失和缺憾,将对我国参与国际事务的程度以及向国际社会的融入产生不利影响。因此,充分挖掘社会组织在涉外关系中的潜力、发挥其国际交流中不可替代的第三方优势,是新时期我国创新与完善社会治理体制的重要命题。

在全球化的新时代背景下,我国社会组织涉外活动显示出稳健的成长态势,但同时也面临着紧迫的发展瓶颈。一方面,从整体上看,我国社会组织大多欠缺全球化、国际化意识,国际交往的主动性不强;另一方面,部分社会组织虽然有意展开涉外活动,但缺乏物质基础和实践经验,心有余焉,其力不足。有鉴于此,在社会组织涉外活动的探索和成长阶段,政府有责任发挥积极的主导作用,帮助境内社会组织提升处理涉外关系的能力,为其提供良好的发展空间和成长条件。一个科学、高效的社会组织涉外活动规范管理体系亟待建立。为使我国社会组织涉外活动在合法、积极、健康的轨道上进行,社会组织涉外活动规范管理体系必须首先确立科学的指导方向和基本原则。以此为着力点,方能针对现有管理制度下存在的问题善谋对策,从而进一步构建和完善社会组织涉外活动的综合管理体制。

(一)社会组织涉外活动规范管理之指导方向

确定指导方向是管理体制建立的首要环节,是引导具体规则制定、评估实际管理成效的重要标准。科学合理的指导方向能够为社会组织涉外活动的稳健发展保驾护航。与境内活动相比,社会组织的涉外活动存在更多不确定性因素,接触的领域通常也更为敏感,因而政府为社会组织涉外活动的规范管理设定指导方向时应更加慎重:既要具有充分的现实性,能够解决当下我国社会组织涉外活动存在的现实问题;也要具备长远的前瞻性,能够预见社会组织的发展趋势以及涉外活动的潜在风险,使社会组织得以在对外交往中准确把握机遇、从容面对挑战。具体来说,为建立一个管理科学、监管高效、服务到位、保障有力的综合性社会组织涉外活动规范管理体制,应当遵循鼓励扶持与管制监督并重的方向。

1. 社会组织涉外活动规范管理应以鼓励扶持为指导方向

(1) 政府鼓励是社会组织涉外活动规范管理的必然趋势

考察社会组织成长的外部环境,无论是在国际大背景下还是在中国的政治格局中,社会组织的发展繁荣都是大势所趋。在我国国内,国家政策向社会组织的倾斜尤为明显。我国正处于社会发展的重要转型期。2013年,党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系”的概念,要求通过深化改革,实现从社会管理转向社会治理的创新,激发社会组织活力。社会组织被定位为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分,是社会治理的重要主体和依托。在经济、文化、公共服务、对外交流等各个领域,政府职能将逐渐向社会组织让渡更广阔的空间。十八届三中全会公报特别指出,要“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”这为中央和地方政府出台社会组织管理政策提供了根本性的指导。因此,我国政府应顺应时代潮流,积极响应党的方针政策,因势利导,为社会组织提供宽松的环境,大力推动社会组织发展。

具体到涉外关系领域,社会组织在对外交往中所拥有的无可比拟的独特优势,越来越受到各国政府的关注和重视。这是我国政府鼓励社会组织涉外活动发展的主要动因。第一,在全球合作层面,社会组织在参与讨论和解决环境污染、恐怖主义、经济危机等国际事务时,因其不问政治、极其灵活和充满人情味的私人交往特征,往往比政府外交更能超越意识形态羁绊和国家利益界线,能够更有效地参与解决全球性事务,提升中国在世界舞台的话语权。第二,在公共外交层面,社会组织能够聚集丰富的公众意见,体现了一国将公众视为意义的共同创造者与信息的共同传递者的态度,既彰显了国家的实力和自信,也提升了一国的国际形象。第三,在民间交流层面,社会组织通过学术交流、组团互访、会展招商、人才培训、接受或提供援助等多种形式,引入国外先进的经验、技术和理念,成为相关专业领域迅速发展的强大助推力。为使社会组织能够更充分地发挥国际交往中的积极作用,政府在管理过程中更应注重对社会组织涉外活动的培育与扶持,鼓励社会组织开辟新的涉外活动渠道,积极开展对外交流。

(2) 政府扶持是社会组织涉外活动规范管理的必要条件

从我国社会组织现实状况的角度考虑,政府的鼓励和扶持是社会组织涉外活动得以蓬勃开展的必要条件。当前掣肘我国社会组织发展的主要障碍是资源的严重匮乏。运作资金、人力资源、运作项目的贫瘠,是境内社会组织,尤其是没有任何政治背景的草根组织活力不足、难以发展壮大的根本原因。其中,活动资金短缺的问题尤为紧迫。囊中羞涩的社会组织只能通过压缩活动来避免资金的支出,有的甚至处于“休眠”状态。而没有活动的社会组织无异于无根之木、无源之水,更难获得各方面的资金投入,从而陷入恶性循环。可以说,充足的资金供给是使社会组织焕发活力的生命之源。

从国际上来看,社会组织的运作资金来源主要是三大块:提供服务的收费、政府财政投入和慈善捐赠。鉴于社会组织的非营利性质,其提供的服务多是免费的。而在当前我国民众对社会组织没有充分了解和认同的国情下,慈善捐赠的数目也非常有限。因此,至少在现阶段,我国社会组织的主要资金来源只能依赖于政府。西方各国的经验也表明,政府对社会组织的资助是不可缺少的。大部分西欧国家的非政府组织都是公共部门主导型,即非政府组织的收入主要来源是政府的赠款和合同。政府应当为社会组织的发展提供必要的援助或给予减免税优惠政策。

社会组织涉外活动的筹备和运作,远比境内活动更为复杂,需要考虑更多的相关因素,对资源的要求也更高。但现实情况将我国社会组织的涉外活动置于非常尴尬的境地。政府的主要财政拨款均投向社会公共服务、社会公益服务类、社会福利类及慈善服务类、社区便民服务类、社区治理服务类和社会治理决策咨询服务类等扶贫济困类社会组织,对于涉外社会组织则鲜有青睐。众多涉外社会组织只能依靠境外资助生存。这种依赖性对社会组织的长远发展非常不利。社会组织不得不按照出资方要求承担项目、组织活动,不仅会使社会组织的自主性受到牵制,一定程度上伤害了组织宗旨和活动原则,更重要的是,这种依赖一旦被国外敌对势力利用,将严重威胁我国的国家安全。因此,本国政府的扶持,无疑是发展社会组织涉外活动最为稳妥和安全的途径。

2. 社会组织涉外活动规范管理应以管制监督为指导方向

(1) 政府管制是社会组织涉外活动规范管理的重要保障

西方国家的经验表明,社会自治是自生性现象。社会组织的发展是现代化进程中,市场经济、民主政治条件下必然的产物。然而,尽管我国政府已经开始理性看待社会组织的作用和价值,并允许社会组织作为一股新生力量成为“国家治理体系”中的重要组成部分,但社会组织与政府的关系并没有走向平等合作的伙伴关系。特别是在涉外关系领域,对外交往的政治敏感性以及国际环境的复杂性决定了政府不能完全放任社会组织涉外活动的自由生长与发展,而是必须通过规范管理对其做出必要的约束。

前文已经略有述及,国外势力极易利用技术、资金等优势对境内社会组织进行控制,从而对我国国家安全和主权独立造成威胁。新中国成立之初,长期受到以美国为首的西方势力的敌视与封锁。时至今日,虽然外交环境和对外战略等各个方面已经发生了翻天覆地的变化,但国际势力以人权等全球性问题为由,试图干涉中国内政的活动仍不绝于后。这不得不使中国政府格外小心处理民间组织对外活动的政策,以防国际势力以与中国民间组织合作之名,破坏中国政局的稳定。更有甚者,有西方势力通过举办各种有针对性的培训班、研讨会,传授非暴力政治斗争策略与技巧等,特别是对政治热情高和事关未来政治走向的民间组织年轻的负责人进行“民主塑造”。目前我国西藏、新疆地区的民族问题尚未彻底消除,台湾问题也一直悬而未决,如果国外敌对势力利用社会组织的民主性进行大规模煽动,将对国家安全和社会稳定造成难以估量的危害。因此,对社会组织涉外活动绝不能放弃管制,必须依靠政府的强制力量将一切可能发生的不安全因素扼杀于摇篮之中。

社会组织涉外活动的另一隐患是国情社情的泄密。近年来,我国社会组织涉及的专业领域不断增加,从环境保护到教育卫生,从妇女权益到劳工移民,从农村发展到社会改革,不一而足。社会组织活动范围的扩大反映出我国民众社会视野的开阔和社会责任感的提高,是值得肯定的发展态势。然而,对于经济、政治、社会等领域中的敏感性问题,如果我国社会组织在对外合作与交流过程中,以及参与系列研讨交流会议时,将所掌握的第一手资料与境外机构进行共享,将造成一定程度的国情社情泄密隐患。因此,社会组织涉外活动应在哪些领域予以禁足,又应在哪些领域有所保留,都需要政府在规范管理的过程中通过详细的规则进行管制。

(2) 政府监督是社会组织涉外活动规范管理的现实需要

社会组织对国家、社会和公众的积极作用毋庸置疑,但在现实中,无论是发达国家还是发展中国家,社会组织在运作中都出现过负面问题,为社会组织的自身形象蒙上了阴影。与政府失灵和市场失灵相对应,学界将社会组织此种违背活动宗旨、偏离公众本来意愿的现象称为“志愿失灵”。可以预见,若志愿失灵发生在社会组织涉外活动的进程中,损害的将不仅是公众对社会组织的信任和期待,更是一国在国际社会上的形象和口碑。因此,如何规避志愿失灵,是社会组织涉外活动规范管理必须解决的问题。

志愿失灵常常表现为社会组织非营利性的迷失以及腐败的滋生。一些社会组织违反国家规定,擅自从事带有营利性质的商业活动。更有少数社会组织打着公益、慈善的旗号,胡乱收费、违规筹款,甚至借机进行违法活动。过度的商业化不仅削弱了社会组织的公益性,更给了社会组织管理人员以公谋私、贪污腐败的可乘之机。根据志愿失灵理论,社会组织被看作一种志愿组织,组织权利交由掌握绝大多数资源的人控制,形成一种家长式作风。作为独立的第三方,社会组织中拥有最重要资源的人群在一定程度上很难被监管。而建立以政府为主导的外部监督体系,则能有效化解社会组织内部监督的无力。涉外活动具有更多的利益诱惑,也存在着更大的风险,因而政府在管理中更应坚持监督导向,促进社会组织涉外活动的良性发展。

(二)社会组织涉外活动规范管理之基本原则

社会组织涉外活动规范管理的指导方向与基本原则是紧密联系在一起的。指导方向对基本原则具有决定性影响,基本原则则约束着政府管理的实施,保证具体的管理规则和行为不至偏离指导方向。社会组织本来具有较高的自治性,政府在对其履行管理职能时更应审慎而行。结合社会组织涉外活动的特点,围绕鼓励扶持与管制监督并重的指导方向,立足我国基本国情,总结和借鉴国内外成功经验,社会组织涉外活动规范管理应坚持以下几项基本原则:

1. 合法性原则

我国是社会主义法治国家,合法性原则是政府管理的普遍性原则。严格遵守法律规定、遵循法律程序、履行法律义务、违反法律规范时承担相应的法律责任,是任何组织任何活动都应遵守的基本行为准则。对社会组织涉外活动的管理进行规范化、制度化,不能仅仅依靠道德的约束,而必须将其纳入法治的轨道。

我国社会组织的法制框架主要包括两块内容:规定公民基本自由的宪法;关于社会组织的主体、资格、行为、财产、责任、监管等方面的法律,包括现有的规范民间组织登记管理的三部行政法规、不同领域的专门法、税法以及其他相关法律。此外,党的有关方针政策也是社会组织管理的权威性规范。目前我国还没有一般性的规范社会组织活动的法律,也没有专门性的社会组织涉外活动管理办法。合法性原则要求政府在对社会组织涉外活动进行规范管理时,管理的主体、程序以及行为方式都必须符合已有的法律规定,新的管理办法的出台亦应以上位法为指导。通过法律强制力约束政府管理,可以保障社会组织合法权利不受侵犯,促进涉外活动在合法的框架内顺利开展。

2. 科学性原则

科学性原则是合法性原则的必要补充。在遵守有关法律规定的前提下,社会组织涉外活动的规范管理还应以正确理论为指导、以现实国情为参考,构建符合历史和社会发展规律、内容完备、结构合理、保障有力的科学管理系统。科学性原则的内涵和外延比较广泛,不易把握,更难以穷尽。因此,本文针对社会组织的一般特点以及涉外活动的特殊性质,仅将几项比较具有代表性的社会组织涉外活动规范管理的科学性原则提炼出来,详加阐述:

(1) 因地制宜原则

一切从实际出发是建设中国特色社会主义的基本要求。在社会组织涉外活动规范管理中,也应贯彻这种“中国特色”,结合不同地区的客观实际进行管理。一方面,我国社会组织因为地域差别而很不平衡,有的发达地区的社会组织有比较常规化的活动,有比较深厚的人脉关系,有比较广泛的国际联系,有比较强的筹款能力,但也有一些欠发达地区的社会组织入不敷出,几乎没有什么活动。完全一致的管理规范难以兼顾各方,也就难免造成执行过程中社会组织涉外活动的政府管理在部分地区失灵。因此,在出台一般性的社会组织涉外活动管理办法的基础上,应当允许不同地区政府的社会组织管理采取相对不同的管理方针。另一方面,我国西藏、新疆、云南等边疆地区的社会组织涉外活动较之内地有更多不稳定和危险因素。若以统一标准进行管理,边疆地区政府可能难以达成规范管理社会组织涉外活动的目的,而内地社会组织的涉外活动却可能缚手缚脚,发展受限。因此,对社会组织涉外活动的规范管理采取“边疆从严,内地从宽”的区别对待原则,能够更好地捍卫国家主权和领土安全,维护民族团结和社会稳定。

(2) 公平公开原则

公平公开原则是我国行政法的基本原则之一。我国政府对社会组织涉外活动的管理具有强烈的行政管理色彩,因而可将社会组织作为一类特殊的行政相对人看待,政府与社会组织的权利义务关系可以适当参考行政法的规定。公平原则要求政府一视同仁地对待各类社会组织,无论其规模大小、在国内外影响力如何,在扶助与监管涉外活动时都应给予平等的机会和同等的保护。公开原则要求政府在管理社会组织涉外活动时,应将管理信息向社会公众公布。尤其是与财政投入有关的扶助信息,更应做到公开透明,便于公众监督。当然,鉴于涉外活动的特殊性,对涉外信息公开的审查应更加审慎,不能让涉及国家秘密的信息泄露出去,对国家安全造成威胁。

3. 民主性原则

民主性原则是社会组织涉外活动焕发活力的保证。在我国,由于历史原因,部分社会组织特别是行业协会商会行政化倾向严重,政社不分,管办一体,导致社会组织丧失了其本质属性和应有活力。因此,要使社会组织充分发挥积极作用,必须厘清政府与社会组织的关系。社会组织的发展壮大应该是政府扶助下的、以民间组织为主体的自我成长过程。它不是造就一个政府管理职能的代理者或“准政府组织”,而是要使非政府组织保持自身的自治性与相对独立性,坚持民间化方向,做到负责人由群众选举产生,活动由自己决定,事务由自己管理。民主性原则与社会组织涉外活动接受政府的规范管理并不矛盾,科学有效的政府管理反而能够培育和促进社会组织的民主化。平衡政府监管与社会组织自治最重要的是要把握管理之“度”。政府的职责是为社会组织提供政策环境和制度框架,指明涉外活动发展的大方向,并通过监督机制对干涉社会组织涉外活动民主性的行为进行问责。在制度框架内进行的具体活动事项,政府不再事无巨细地插手干涉,从而确保社会组织自主开展涉外活动。

4. 服务性原则

服务性原则是与传统政府管理模式相区别的重要原则。政府职能的转变,即从管制型政府向服务型政府的变革,是我国政府治理方式改革与创新的核心。服务型政府改变了长久以来以政府为本位、忽视个人和社会利益的行政体制,转而以公民、社会为本位,致力于提供全面、均等、优质、高效的公共服务。以服务型政府的理念为指导,新时期社会组织涉外活动的规范管理亦应遵循服务性原则,牢固树立管理就是服务的理念,在管理中体现服务,在服务中实施管理,为社会组织涉外活动的发展繁荣创造便利条件。

政府为社会组织开展涉外活动所提供的服务既体现在资金、技术、人力等必要资源的支持,更体现于登记、监督等程序性行政行为中手续的简化、效率的提高,以及对社会组织诉求积极迅速的回应。在设置社会组织涉外活动的管理流程时,政府应尽可能从社会组织的角度出发,开拓高效畅通的管理渠道,避免制造不必要的程序障碍,为社会组织涉外活动提供优质便利的服务。

5. 高效监管原则

效率是政府工作的本质诉求之一,即以最少的人力、物力和时间投入,实现最大的管理效果。对社会组织涉外活动的监管更应注重其高效性。从整体发展的角度考虑,监管措施是社会组织涉外活动健康发展的必要保障,但对于每项具体活动,监管程序无可避免地会在一定程度上制约其活动进程。有鉴于此,为将因监管造成的损失最小化,社会组织涉外活动规范管理应当坚持高效监管原则。高效监管不是简单地提升工作人员的工作效率,而是要从监管模式出发,从制度设计的高度对监管效率做出要求。具体而言,高效监管原则应当包括以下两方面内容:

(1) 多元监管原则

长期以来,我国对社会组织的监管偏重登记审批的单一手段,监督职责全部由政府承担。但随着行政改革浪潮的不断推进,我国社会各行业的监管正在逐渐转变一元化的管理模式。近年的社会组织涉外活动实践也已证明,单纯依靠政府力量进行监管,不仅花费了大量人工成本和时间成本,而且不能充分避免社会组织涉外活动偏离预定轨道。而同行业监督、社会监督、媒体监督等新兴监管渠道,则能从不同角度有效弥补政府监管的不足,既可节约成本,又能提高效率。因此,在新的时代背景下建立的社会组织涉外活动规范管理体制的监管模式,应当形成多元共治的格局。将第三方监督途径纳入社会组织涉外活动监管体系,使其各展所长,互为裨益,是提高社会组织涉外活动整体监管效率的重要手段。

(2) 柔性监管原则

柔性监管原则是专门针对政府有关部门对社会组织涉外活动的监管工作提出的要求。目前,我国政府对社会组织的监管机制主要采取刚性监管的方式,即依靠单方面、高强度的行政手段实现监管目的,过多重视对社会组织违法违规行为的制裁。这种监管方式容易引起社会组织的抵触与抗拒。有时,在社会组织管理过程中甚至出现运动式执法、粗暴执法和简单执法等不良现象,造成政府主管部门与社会组织之间的矛盾激化,严重侵蚀政府的公信力。而此类矛盾若上升至行政纠纷,引发行政诉讼,将进一步加大行政运行成本,从而使监管效率受到更大影响。与此相比,柔性监管通过引导、沟通、协商等更加平等化的方式进行管理,体现出更多对被监管对象的关怀和尊重,更加注重发挥法律的事前引导作用,能够有效缓解监管部门与涉外社会组织之间的对抗性。因此,在设计社会组织涉外活动监管制度时,在保留必要的刚性监管手段的基础上,应当坚持柔性监管原则,减少不必要的行政摩擦,降低政府监管工作的执行成本,从而达到高效监管的目的。

社会组织涉外活动规范管理的方向与原则贯穿于政府管理过程的始终。首先,指导方向与基本原则是一切具体化、细节化制度设计工作的前提。建立健全调整社会组织涉外活动的法律体系,构建社会组织涉外活动规范管理的制度框架,必须深刻把握指导方向及基本原则的内涵和外延。其次,指导方向与基本原则是政府实际工作中的行为准则。社会组织涉外活动规范管理工作的展开,必须紧紧围绕指导方向,时刻坚持基本原则。再次,指导方向和基本原则是政府管理成效的检验标准。社会组织涉外活动规范管理的作用效果和实行情况,都需要根据方向和原则予以评价和判断。因此,以鼓励扶持与管制监督并重的方向为理论指导,以合法性、科学性、民主性、服务性以及高效监管原则为实践标准,是社会组织涉外活动规范管理的重中之重。

根据当前我国社会组织涉外活动发展的实际情况,现阶段政府管理社会组织涉外活动的首要任务是出台规范管理的具体制度安排。以社会组织涉外活动规范管理的指导方向和基本原则为依托,科学统筹,合理规划,最终建立起一个管理科学、监管高效、服务到位、保障有力的社会组织涉外活动综合管理体制。

二、 社会组织涉外活动规范管理之具体制度安排

社会组织涉外活动的蓬勃发展,既是改革开放的成果,也是改革深入发展必不可少的环节。随着国际贸易的发展,伴随着经济交往,民间交往也越来越频繁,社会组织作为民间交往的重要主体,对其涉外活动的规范管理成为当今政治生活中的重要话题,关系到对外开放的积极主动发展,关系到社会治理的良好实现。因而政府必须努力转变行政方式,构建新型的社会组织涉外活动规范管理制度,这是一项需要精心设计的工程,需要政府、社会、社会组织各方的努力和配合,必须坚持以政府为主导、社会组织自我建设、社会共同监督治理的新模式。

(一)确立新型社会组织涉外活动规范管理体制

1. 确立社会组织涉外活动管理的统一机构

目前,由于缺乏国家层面的相关法律的明确规定,各地出台的规章制度对社会组织涉外活动管理的要求不一,既缺乏统一的管理标准,对社会组织进行涉外活动的要求松紧不一,审批流程宽严不一;又缺乏统一的管理机构,民政、外事、公安等部门在自己分管的领域各自为政,缺乏交流和协调,造成了社会组织在涉外活动中“婆婆无数,靠山没有”的尴尬局面,给社会组织在涉外活动中发挥作用带来了相当大的阻力,因此,社会组织涉外活动的管理既需要制定统一的管理办法,也需要明确统一的管理机构,以对社会组织的涉外活动进行规范化、现代化管理。

中华人民共和国民政部民间组织管理局,是中国管理社会组织(包括社会团体、基金会、民办非企业单位、境外基金会代表机构)的唯一国家级机构。相应地,各地区的民间组织管理局是各地社会组织登记和管理机关。政府应健全统一领导机制,在坚持党委领导的前提下,由民政部门牵头负责社会组织对外交流和合作的管理工作,公安、税收、财政、外事等部门各司其职,协调配合,改变过去多头管理、混乱管理的局面。

2. 建立服务型社会组织涉外活动管理体制

在依法行政的基础上,坚持以人为本,切实为群众提供周到服务。坚持管理与服务并重的管理理念,寓管理于服务之中,不断强化服务意识,提高服务水平,努力改善我国社会组织的生存状况,为其对外交流创造良好环境。发布《社会组织涉外活动指南》帮助社会组织了解涉外活动要领;完善对外交流与合作信息服务系统,为社会组织提供活动机会、风险预警等信息;搭建社会组织涉外活动网络平台,发挥驻外使(领)馆一线服务和指导作用,保障社会组织境外活动的合法权益;健全工作机制,扶持社会组织在参与国际活动、促进社会建设中发挥更大作用;加强有关部门的沟通和协调配合,充分发挥中国社会组织在对外交往中的作用。

3. 明确政府在社会组织涉外活动中的职能定位

社会组织在民间对外交往层面上已经发挥了重大作用,政府应借助行政改革的时机,将社会组织涉外活动的发展纳入政府外事管理中通盘考虑,制定出中长期发展规划。加快社会组织涉外活动管理中的去行政化步伐,政府要转变行政观念,明确职能定位,改变过去在民间涉外活动中政府与社会组织命令与被执行、主管与下属的关系,形成指导、互补、合作、共治的新型社会组织涉外活动管理关系。政府要让渡部分空间,将大量群众性、社会性、公益性、服务性工作从政府职能中分离出来,交由社会组织自我管理,从而发挥其在社会管理中的应有作用;政府应以引导为主,正确确立政府与社会组织的关系。

4. 制定扶持政策支持现代型社会组织开展涉外活动

一是要整合优势资源,扶持有一定对外交往能力的社会组织积极参与国际活动,加强与联合国和国际组织的合作,帮助有实力的社会组织争取联合国经社理事会咨商地位以及联合国公共新闻部联系会员资格;支持有实力的社会组织广泛深入地参与各领域的国际事务,在提升社会建设水平中发挥更大作用。二是要逐步尝试采取政府购买服务的形式,或根据中促会建立社会组织涉外活动基金的构想,研究设立社会组织涉外活动基金,加大对社会组织参与国际活动的资金支持力度。三是要协助社会组织举办有影响力和实际效果的国际活动,提升中国社会组织的国际影响力,促进社会管理创新。

(二)制定社会组织涉外活动规范管理规划纲要

社会组织涉外活动的管理是一项事关社会治理和对外开放深化的任务,中央政府应从全局出发,统筹规划社会组织涉外活动的管理,制定社会组织涉外活动规范管理规划纲要,将整个社会组织的对外交往纳入国家整体对外交往的布局中,使民间交往符合人民利益、社会利益和国家利益。

1. 社会组织涉外活动规范管理规划纲要的总体目标

第一,显著提升社会组织参与涉外活动的能力。社会组织应在社会建设和社会治理中成为国家重要主体,在中国民间外交中发挥重要作用,推动国家间友好交往,促进国家之间科学、技术、文化、教育、环境等方面的交流与合作,在国际交往中表达中国立场和观点,树立积极的国家形象,推动世界和平与发展事业。

第二,优化社会组织参与对外活动的制度环境。其总体目标是使社会组织涉外管理服务制度更完善、对社会组织涉外活动的支持政策更到位、社会组织涉外活动的法律法规体系更健全,即要建立起完备的社会组织涉外活动登记备案制度、更为完整的涉外活动信息收集体系、更为有效的社会组织涉外活动监管体制、更为合理的政府对民间外事活动的引导方式、更为公平安全的以法律法规为保障的民间交往环境。

第三,基本建成现代社会组织涉外活动监管体制。政府引导下的多元共治的涉外活动监管模式是未来社会组织涉外活动监督管理的趋势。政府应发挥主导作用,完善监管法律体系,明确监管主体,加强监督执法工作,策动各种资源的整合与利用;社会组织应进一步加强自我约束和监督,在维护国家利益的同时发挥在社会治理中的作用,促进自身良性发展;充分发挥社会监督作用,确保公众知情权、参与权、监督权。

2. 社会组织涉外活动规范管理规划纲要的指导方针

第一,社会组织涉外活动管理必须与国家治理能力的提升相结合,与全面深化改革、推进依法治国的战略相呼应,与社会建设和社会治理目标相契合。第二,社会组织涉外活动管理必须以激发社会组织活力、构建公民社会为落脚点;政府要转变行政理念,在遵循社会客观发展规律的前提下,力图为社会组织的对外交流活动创造良好的环境,避免事事亲力亲为。第三,社会组织涉外活动管理必须坚持在中国特色社会主义大旗下,解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实,立足我国基本国情,借鉴外国先进经验,勇于推进理论创新和制度创新。第四,社会组织涉外活动管理必须充分调动政府、公民、社会的积极性,形成共同参与、共同监督、共同维护的民间外交新局面。第五,在推进“走出去”战略布局同时,规范境外非政府组织在中国境内的活动,维护国家主权和国家利益,塑造和传播中国形象。

3. 社会组织涉外活动规范管理规划纲要的总体要求

第一,加强对社会组织涉外活动的宏观统筹规划。在维护国家主权和利益的前提下,加强“走出去”战略布局研究,坚持管理和扶持并重方针,编制和落实社会组织涉外活动重点领域管理办法,为社会组织涉外活动提供宏观指导。有关部门应协同相关组织,开展信息搜集整理工作,建立动态数据库,掌握实际活动情况,为具体管理办法的制定提供现实依据,为社会组织开展涉外活动提供信息支持。

第二,加强对社会组织涉外活动的管理,完善社会组织涉外活动报备报批制度,推进社会组织涉外活动规范管理法制化建设。加快推动出台《社会组织涉外活动规范管理办法》及相关配套政策,保障社会组织涉外活动的主体地位,构筑“走出去”的政策促进、服务保障与风险防控体系,帮助社会组织涉外活动快速、健康发展。

第三,加强对社会组织参与涉外活动的支持和保障力度。制定有效的社会组织资金募集和管理办法,保证涉外活动充足的资金来源;完善对外交流与合作的信息服务系统,为社会组织提供活动机会、风险预警等信息;健全工作机制,将正面的制度鼓励与防范、惩处社会组织涉外活动的负面激励相结合,共同形成有效引导社会组织涉外活动发展的制度环境;协调各个政府部门,财政税务部门运用市场政策手段,司法部门运用法律手段,形成多部门整体管理、全方位制度保障的格局。

第四,加强对社会组织涉外活动的指导和规范。敦促社会组织遵守境内外法律法规,尊重当地风俗习惯,履行社会责任,支持中国社会组织对外交流促进会发挥其服务、规范的作用。加强对社会组织涉外活动的政策指导,使民间外事活动淡化官方色彩,用国际非政府组织能够接受的民间交流方式和语言开展工作,用符合公共外交的方式,在国际社会逐步树立中国社会组织新形象。由国家相关部门组织开展培训,提高社会组织对外交往的语言能力以及对我国经济、社会发展情况的了解掌握程度,引导社会逐步组织提高参与国际活动的能力,发挥社会组织的独特优势,积极开展国际交流合作,促进我国经济社会发展。

(三)制定具体的社会组织涉外活动管理办法

社会组织在配合官方外交、维护国家利益,推动经济、政治、文化交流等方面能够发挥很大的作用。但目前我国关于社会组织管理的法律法规相对滞后,尤其是对其涉外活动缺乏专门的管理性法律规章制度,导致部分社会组织的日常活动游离于政府监管之外,不利于社会组织涉外活动的发展。此外,对境外非政府组织在中国境内开展活动,也缺乏专门的法律法规,致使其监管处于灰色地带,一些非政府组织趁机对民族、宗教、人权等内政问题横加干涉,给国家安全带来重大隐患。因此,根据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等有关法律法规规定,结合中国社会组织实践,制定相应的社会组织涉外活动管理办法是必然之举。

1. 明确社会组织涉外活动管理主体

有关政府部门应承担起社会组织涉外活动的监督管理职责。监督管理的核心是通过有效的协同管理机制,使扶持和监管政策并行,使社会组织在承诺的活动范围和宗旨内运作。

在当前的社会环境下,可以将各地方的民政部门确立为社会组织涉外活动管理的主要部门和牵头机关。社会组织参加涉外活动,应根据情况,向相关的外事部门报备或申请批准。建立协调管理机制,由民政部门牵头,会同社会组织的主管部门以及外事、财政、税收、审计、公安、人事等机关依法在其职能范围内予以监督管理。协调管理可以通过建立监管合作备忘录、实现信息共享、召开联席会议、联合执法、执法协助等方式进行。在纵向管理上,全国性社会组织由国务院外交部协调监督,地方社会组织由所在地政府民政部门协调监督。

2. 明确社会组织涉外活动管理范围

民政部门对社会组织涉外活动的管理范围应涵盖社会组织同境外(含港、澳、台地区)组织及个人交往和合作的有关事项活动,具体包括:(1)与境外组织合作或联合开展项目;(2)参加境外组织在国内外举办的培训活动;(3)邀请境外组织及个人参加在中国境内举办的会议、项目等;(4)应邀出席境外组织举办的会议、典礼等;(5)接受境外组织的捐赠、资助;(6)加入境外非政府组织或吸收境外非政府组织、外籍人士入会;(7)以社会组织名义出国考察;(8)在境外举行活动;(9)境外组织在中国境内开展的非营利项目、科研活动等。

3. 明确社会组织涉外活动管理方式

对社会组织涉外活动的审批,可以根据具体事项的内容和影响,采取不同的方式。对于影响较小、内容简单、涉及资金较少的活动,可采取备案的方式进行。社会组织在开展涉外活动前的一定时间内,应向有关的主管部门备案。备案的内容应包括活动开展的时间、地点、活动内容、参加人数、境外组织参加情况、活动资金及来源情况、是否有境外资金捐赠及其来源、境外资金援助是否附条件及条件内容等情况。备案机关应当及时进行审核,如不符合条件,应不予备案,并说明理由。对于核准备案的涉外活动,备案机关应及时进行监督。

对涉及国家和社会重大利益的涉外活动,则应采取核准制。对于需要核准的项目,应按规定编制项目申请报告,报有权的国家机关批准。报告书的内容应包括:(1)项目及参加方情况;(2)资金来源及用途安排;(3)是否接受境外组织捐赠,及捐赠是否附条件;(4)项目及活动可行性分析;(5)对经济、社会、环境的影响分析及相关文件。国家机关对此应依据行政法律法规进行审批,必要时举行听证会,依法维护社会组织的合法权益。

4. 完善社会组织涉外活动监督管理机制

对社会组织涉外活动的监管,应从重视“登记管理”逐步向重视“活动过程”转变,由事前监管向事前、事中、事后监管协同进行转变。现行立法赋予相关部门的监管手段严重不足,有关机关对于社会组织的涉外活动监管一般仅限于登记备案、年检及违法查处,缺乏对整个活动的监察。另外,现行法规对社会组织违法违规行为的处罚力度很弱,对相关责任人的处罚规定缺失,难以产生遏制和威慑的效力。完善社会组织涉外活动监督管理机制,应当从以下几个方面入手:

第一,明确社会组织涉外活动备案核准机构在社会组织涉外活动监督管理机制中的主导地位。为保障备案核准机构的监管工作顺利进行,应当为其安排专门的人员编制和经费预算。

第二,区分不同的监管事项。对涉外活动的内容按职权分门管理,建立以主管部门为核心、由主管部门牵头的多部门协调机制,完善各部门间信息交流和执法协作机制。通过协调机制,明确各自职能边界,对各自职能范围内的活动予以监督管理。

第三,改进监管方式。首先,要深化行政改革,对基层组织予以授权,给予主管机关更多监管执法权力和执法手段,加大对违法违规的社会组织的相关负责人的惩处力度,确保主管机关有足够的资源能管理好社会组织。其次,建立社会组织涉外活动的年审和年报制度。要求社会组织提交涉外活动情况的年度报告,并对此进行检查和评估,对外公示;要求社会组织对报告信息负责,一旦发现重大虚假、遗漏和误导性内容,有关的主管部门可以依法依职权对社会组织及其相关负责人进行追查并作出处理。再次,健全社会组织信息披露机制,由专门的、独立的第三方机构对社会组织涉外活动进行评估,并将其记入国家专门的信息库中,以供政府部门、机关、企事业单位及个人查询,并可作为政府实施行政行为的重要依据。

5. 明确社会组织涉外活动中的法律责任

(1)社会组织涉外活动备案审核机关的工作人员如果为谋取私利,违反相应法律法规规定,为不符合规定的涉外活动开绿灯的,应依法追究其行政责任;情节严重,损害国家、社会利益,构成犯罪的,应依法追究其刑事责任。

(2)涉外项目的相关评估机构及其工作人员和参与专家评议的专家,如在编制备案信息、项目报告等资料时,不遵守国家法律法规规定,出具虚假的证明文件,应处予以行政处罚;情节严重的,应依法追究其刑事责任。

(3)社会组织以虚假信息等不正当手段申请核准或备案的,活动核准和备案机关应不予受理或者不予核准及备案。已经取得活动核准或备案文件的,活动核准和备案机关应依法撤销该活动的核准或备案文件。已经开始进行的,应依法责令其停止。相应的活动核准和备案机关及有关部门应当将其纳入不良信用记录,并依法追究相关责任人的法律责任。

(4)对于被核准和备案的项目未按核准或备案的内容进行的,执法机关有权责令该项目停止进行,并追究有关责任人员的责任。对于给国家、社会的利益造成严重损害的,应依法追究社会组织及主要负责人的刑事责任。

6. 优化社会组织涉外活动服务环境

(1)对符合成立条件、依法开展涉外活动的社会组织予以扶持。可以建立专项的财政经费使用制度,为社会组织参与国际活动提供资金经费支持,保证专款专用,依法惩治腐败;采取政府购买服务的方式,提高社会组织行动积极性,保障其公益性;改进与社会组织发展相关的税收政策,对向公益事业组织捐赠的个人和企业给予税收优惠,适当减免社会组织捐赠收入的所得税,发挥税收的杠杆作用。

(2)对社会组织涉外活动予以指导。发布《社会组织涉外活动指南》帮助社会组织了解涉外活动要领;支持社会组织建立行业协会和整合,制定相应的行业标准和对外活动准则;支持我国有影响力的社会组织积极践行“走出去”战略,在海外进行公益性事业,成立国际性、区域性组织,承接中国对外援助工作。

(3)规范境外组织在我国境内的活动。鼓励合法的国际性非政府组织来华建立分支机构,开展公益事业;依法建立境外非政府组织准入制度,明确其法律地位;搭建中外社会组织信息交流平台,促进民间外交发展;鼓励中外公益项目合作发展,并制定相应的管理规范。

(四)定期发布社会组织开展涉外活动指南

近年来,“第三力量”社会组织蓬勃发展,他们积极参与国际事务,加强与国际社会和境外非政府组织的交流合作,充分发挥了在社会管理和服务方面的积极作用。但就目前来看,社会组织在涉外活动中,缺乏对国际社会和非政府组织活动方式、运作规律的研究和掌握,国际交往经验严重不足;缺乏国际交往人才,影响对外交往,甚至造成不良影响;缺乏开展对外交往的经费,甚至不得不接受境外组织附条件的捐助,给国家社会造成不良影响。有鉴于此,政府对社会组织开展涉外活动既要采取鼓励的态度,又要对社会组织涉外活动进行健康引导、有效监管,促使社会组织合法有序开展涉外活动。因此,有必要定期制定《社会组织开展涉外活动指南》,并及时更新,正确引导社会组织参与涉外活动。

1. 明确社会组织涉外活动的基本要求

社会组织参与涉外活动必须依法进行,遵循政府引导,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益,从实际出发,正确开展活动。

社会组织参与涉外活动应以非营利为宗旨,以社会需求为导向,承担自身使命,增强社会责任感,从人道主义出发,从事公益性事业,参与社会治理,促进社会发展。

社会组织参与涉外活动应始终坚持维护国家利益,保守国家秘密,对借涉外活动刺探国家秘密、干涉中国内政的境外组织活动坚决予以制止。

社会组织要加强自身能力建设,深化组织体系改革,提升筹措资源能力,加强人员队伍建设,防治腐败;提升组织活动能力,建立完善的项目运作机制,力求实现项目标准化、规范化、制度化运作。

社会组织参与涉外活动应接受社会监督,对活动情况、资金使用情况等及时予以披露说明,加深公众对社会组织活动的了解,增强社会组织公信力。

2. 履行社会组织涉外活动的备案核准程序

中国社会组织在参与涉外活动时,应自觉履行申请与报告制度。站在维护国家利益与社会组织自身健康发展的角度,主动、自觉、积极配合进行涉外活动申请与报告,是社会组织的职责与义务。报备及申请核准应在项目筹措完毕、正式开始之前向当地的外事部门进行,报备及核准的内容应包括:活动的形式、时间、地点、参加人数、境外组织参加情况、活动资金及来源情况、是否有境外资金捐赠及其来源、境外资金援助是否附条件及条件内容等基本情况。备案内容应真实、有效,活动开展后,如有实质性变更,应及时向主管机关汇报,接受有关部门监督。

3. 及时披露社会组织涉外活动的动态信息

社会组织的涉外活动信息公示应当合法、真实、及时、准确、有效。公示的活动信息不得涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私。社会组织要自觉通过“年度报告公示”和“重大事项、重要信息公示”两种方式及时向社会公示信息,展现其推动社会发展的功能作用,主动争取公众信任。

社会组织向社会公众披露信息,可以通过政府搭建的社会组织信息公示平台进行,也可通过自己的门户网站、电视频道等方式进行。

社会组织向社会公示的活动信息应包括:社会组织名称、住所、联系电话等基本信息;具体活动的期限、地点、参与人员等基本信息;活动的组织策划方案、资金投入及使用情况;活动取得的成效及产生的问题;运行经费来源及募捐状况等涉及公众利益的方面。

4. 评估社会组织涉外活动的社会效果

在活动结束后,社会组织应及时对该活动进行评估,并将结果向社会公布。评估可以由社会组织聘请第三方独立评估机构进行,评估应坚持独立、客观、公正的原则依法进行。

评估的内容应包括:活动程序的合法合理性;资金的来源及使用情况;参与人员的活动效果;活动的完成程度;活动的效益及其对经济、社会、环境的影响情况。

5. 加强社会组织开展涉外活动自身能力建设

完善活动管理机制,制定严谨的活动规划;培养涉外高素质人才,建设现代化的公共服务团队,发挥志愿者作用;吸收境外非政府组织的先进经验,弥补自身能力不足;积极争取合法的境外机构或个人的资金捐助;接受政府的公共服务,参与政府组织的涉外活动培训;参与政府购买,成为公共服务的良好提供者;发挥社会组织自身优势,拓源聚资,积级参与企业及社会建设。

社会组织涉外活动的发展是中国改革开放和迎接全球化的必然结果,也是社会组织自身发展的需要。因此,对于社会组织涉外活动,一方面要积极鼓励与正确指导,另一方面要科学、合理、客观分析其在涉外活动可能存在的负面效应,加强规范管理。同时要客观、理性分析境外非政府组织在我国的活动情况。对此,务必要具体情况具体分析,在鼓励中外民间交流的同时,防范和消除可能产生的各种消极影响。社会组织涉外活动的健康发展,一方面有赖于社会治理的进步和公民社会的发展,另一方面需要更加开放成熟的法律制度环境以及社会组织自身能力的提升。社会组织需要抓住机遇,壮大自身,在我国社会发展进程中和世界舞台上发挥更大作用。

三、 结论

随着中国社会经济的发展和全球化趋势的增强,社会组织作为现代公民社会的重要组成力量,必然得到迅速发展。涉外活动在全部社会组织活动中的地位必然随之迅速提高。但目前我国社会组织管理体制滞后,缺乏专门的社会组织涉外活动管理规范和扶持政策,缺少对社会组织涉外活动进行专门的指导和监管,这些都不利于中国社会组织涉外活动的发展。

加强对中国社会组织涉外活动的规范管理,首先必须确立社会组织涉外活动规范管理的原则和方向,在确立了基本的原则和方向之后,才能使社会组织涉外活动在合法、积极、健康的轨道上进行。概括来说,社会组织涉外活动管理必须坚持鼓励扶持与管制监督并重的方针,坚持合法性、科学性、合理性、民主性、服务性、高效性并行的原则。

加强对中国社会组织涉外活动的规范管理,必须从总体上进行统筹,制定社会组织涉外活动管理的总体规划纲要,落实具体的社会组织涉外活动管理办法,加快政府行政改革步伐,建立服务型社会组织涉外活动管理机制,定期发布社会组织涉外活动行动指南,为社会组织开展涉外活动提供科学的指导。

加强中国社会组织涉外活动规范管理问题研究,可以为我国将来制定《社会组织涉外活动管理办法》的立法工作提供建议和理论支撑,为现有社会组织涉外活动管理体制的创新与完善提供理论指导,为我国探索创新社会组织涉外活动规范管理制度提供参考意见,为社会组织涉外活动的健康有序发展提供科学有效的指导。最终,建立具有中国特色的社会主义的社会组织涉外活动管理体制。

课题组成员简介:邢钢,北京师范大学法学院副教授;王克玉,中央财经大学法学院副教授;王梓霖,北京师范大学法学院硕士研究生;刘博识,北京师范大学法学院硕士研究生;石琼,北京师范大学法学院硕士研究生)

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[20] 广东省民政厅:《关于实行民间组织涉外活动报告制度的通知(粤民民〔2007〕41号)》,2007年7月26日,http://www.gdngo.org.cn/newmjzz/news_view.asp?NID=518,2015年10月7日。

附录:社会组织涉外活动管理之管理办法草案

(征求意见稿)的具体设计

第一章  总则

第一条 【目的和依据】为促进社会组织涉外活动发展,加强对社会组织涉外活动的规范管理,发挥社会组织在民间交往中的重要作用,根据《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等有关法律法规规定,结合社会组织涉外活动的实际情况,制定本办法。

第二条 【适用范围】本办法适用于开展涉外活动的在中华人民共和国境内登记注册的社会组织,以及在中国境内活动的境外(包括港、澳、台地区)非政府组织。

第三条 【定义】本办法所指社会组织是在各级人民政府民政部门登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位。

本办法所指涉外活动包括:

(一)与境外组织合作或联合开展项目;

(二)参加境外组织在国内外举办的培训活动;

(三)邀请境外组织及个人参加在中国境内举办的会议、项目等;

(四)应邀出席境外组织举办的会议、典礼等;

(五)接受境外组织的捐赠、资助;

(六)加入境外非政府组织或吸收境外非政府组织、外籍人士入会;

(七)以社会组织名义出国考察;

(八)在境外举行活动;

(九)境外组织在中国境内开展的非营利项目、科研活动等;

(十)其他相关的活动。

第四条 【管理原则】国家对社会组织涉外活动管理实行统一规划、协调管理的机制,实行由民政部门统一管理,社会组织主管单位、公安、税收、财政、外事等部门各司其职,协调配合,共同治理的管理模式。

国家对社会组织涉外活动实行管理与扶持并重的方针。

第五条 【管理机关】民政部社会组织管理局和各地方民政部门是社会组织涉外活动规范管理的主管机关,民政部负责全国范围内的社会组织涉外活动,并依法对省(自治区、直辖市)、市、县的民政部门进行社会组织涉外活动管理予以指导和监督。省(自治区、直辖市)、市、县的民政部门会同外事部门负责本行政区域内的社会组织涉外活动的规范管理。

第六条 【管理方式】民政部门对社会组织的涉外活动进行指导、协调和监督管理,按照社会组织涉外活动的不同情形分别对其实行核准和备案管理。

第二章   备案和核准

第七条 【核准范围】中国社会组织同境外机构进行合作,涉及资金超过10万元人民币及以上的,需经由国家有关部门核准。其中,10万元至100万元的,须经社会组织所在地的县、市级人民政府民政部门核准;100万元至1000万元的,须经省级政府民政部门主管单位核准;1000万元以上的,须经国家民政部核准。涉及敏感国家和地区的境外机构、敏感领域的涉外活动,不分限额,均应经由国家民政部核准。

本办法所称敏感国家和地区包括:未建交和受国际制裁的国家,发生战争、内乱等国家和地区。

本办法所称敏感领域包括:境外组织大额或附条件的捐助,大规模基础建设领域,跨区域、跨国境的合作,大规模自然资源的开发和利用,涉及民族、宗教、政治等敏感内容,新闻传媒等准入管制行业。

第八条 【备案范围】本办法第三条所列范围之内的社会组织涉外活动需报有关部门备案。其中涉及金额在10万元人民币以下的,由社会组织报其所在地的县、市级人民政府民政部门备案;涉及的活动地区超出本行政区划的,须报省级人民政府民政部门备案;涉及活动区域超出省级行政区划的,须报民政部备案。

第九条 【备案程序】社会组织应在涉外活动进行前7日内向有关的主管机关进行备案,备案申请表的内容应包括:

(一)涉外活动的名称及内容;

(二)涉外活动的时间、地点、参与人员情况(包括境外组织和个人);

(三)境外组织的参与情况;

(四)活动经费的来源及使用情况;

(五)是否有境外捐助;

(六)批准涉外活动机关及其意见。

第十条 【核准程序】拟申请核准的涉外活动,社会组织应在活动举行前1个月,按国家有关要求编制活动申请报告。活动申请报告应包括以下内容:

(一)活动及参与方相关情况;

(二)资金来源及使用情况;

(三)项目活动可行性分析;

(四)经济、环境和社会影响分析。

境外非政府组织来华进行活动,也应向有关部门申请核准,申请报告的内容包括该组织相关情况、项目相关情况、活动安排、中方人员参与情况、对中国社会及经济影响的分析,是否受所在国政府委托等详细情况。

第十一条 【备案答复】主管机关接到备案申请后,应在3日内作出答复;符合备案条件的,应出具备案通知书并告知同级外事部门;如不同意,应书面说明理由并告知社会组织享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

国家民政部门对申请备案的社会组织涉外活动,主要从是否属于备案管理范围,是否符合相关法律法规、社会组织活动政策,是否符合国家涉外活动管理相关规定,是否危害国家主权、安全、公共利益,以及社会组织是否具备相应活动能力等方面进行审核。

第十二条 【审核答复】民政部门自受理社会组织涉外活动申请报告之日起,对于符合核准条件的社会组织涉外活动在10个工作日内完成核准,并报上一级主管单位备案,同时通知同级的外事部门;如10个工作日内不能作出核准决定的,报请上一级主管单位审核,并告知申报组织。经当事人申请,必要时民政部门可以会同外事部门举行听证会。

民政部门对核准的涉外活动将向申报社会组织出具书面核准文件;对不予核准的涉外活动,将以书面决定的方式通知申报社会组织并说明理由,社会组织享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

外事部门核准社会组织涉外活动的条件为:

(一)符合国家法律法规和社会组织管理政策;

(二)符合互利共赢、共同发展的原则,不危害国家主权、安全和公共利益,不违反我国缔结或参加的国际条约;

(三)符合国家对外开放的相关规定;

(四)境外非政府组织合法、独立,不得干涉中国内政;

(五)活动主体具有相关资质和实力。

第十三条 【变更】社会组织在涉外活动中对活动计划进行实质变更的,应在3日内书面告知备案和核准主管机关,主管机关应予以审查,如不符合活动要求,应及时责令改正。

第三章    规范和服务

第十四条 【财政资金扶持】省(自治区、直辖市)、市、区(县级市)财政部门应当设立扶持社会组织涉外活动发展专项资金,用于为社会组织有效参与国际活动提供资金经费支持,支持社会组织培育服务品牌,提供公共产品和公益支持,资金来源通过财政拨款、社会捐赠等渠道筹集。

第十五条 【信息交流】国家建立统一的对外交流与合作信息服务系统,为社会组织提供活动机会、风险预警等信息;搭建社会组织涉外活动网络平台,加强社会组织和政府部门间交流协作。

第十六条 【人才培养】国家定期举行社会组织涉外活动培训,提高社会组织对外交往语言能力和对我国经济、社会发展情况的了解掌握程度,引导社会组织提高参与国际活动的能力,建设涉外活动的高素质人队伍。

第十七条 【海外保障】国家鼓励社会组织积极开展海外项目,拓展对外援助,在外交部统一领导下,发挥驻外使(领)馆一线服务、指导作用,保障社会组织境外活动的合法权益。

第十八条 【保障境外组织在国内活动】国家鼓励境外非政府组织来华开展公益事业,依法保护境外组织在华的合法权益。

第四章    年检报告

第十九条 【年度检查】社会组织的涉外活动应当接受登记管理机关的年度检查。社会组织应在每年的12月31日前向登记机关提交年检报告书。

第二十条 【监督责任】社会组织登记机关应及时履行社会组织的涉外活动年检监督责任,发现问题的,应及时指出并责令其作出解释补正或整改。

第二十一条 【年检内容】社会组织涉外活动的年检内容包括:

(一)遵守法规和有关政策情况;

(二)履行有关备案和核准情况;

(三)按计划进行涉外活动的相关情况;

(四)资金使用情况和人员参与情况;

(五)社会和经济效益情况;

(六)其他相关情况。

第二十二条 【年检程序】社会组织涉外活动的年检程序是:

(一)登记管理机关发出有关年检公告或通知;

(二)社会组织按要求准备材料并经业务主管部门审查后,报送登记管理机关;

(三)登记管理机关按本办法第二十一条规定的年检内容进行检查并审核有关材料;

(四)登记管理机关作出年检结论。

第二十三条 【年检材料】社会组织在接受涉外活动年检时,应提交下列材料: 

(一)上一年度涉外活动的工作总结和本年度的涉外活动工作计划; 

(二)上一年度涉外活动财务决算并附会计师事务所审计报告; 

(三)《社会组织涉外活动年检报告书》;  

(四)其它需报送的有关材料。

第二十四条 【评估和审计】社会组织管理机关在对社会组织涉外活动进行年检过程中,可单独或会同有关部门,对社团财务进行检查或对其进行财务审计;可以单独或委托第三方评估机构对社会组织涉外活动的社会和经济效益进行评估。

第二十五条 【年检结论】社会组织涉外活动年检的结论分为"合格"和"不合格"两类。

社会组织涉外活动符合下列情形的,确定为年检合格: 

(一)遵守法律、法规和有关政策规定; 

(二)依照法规和章程开展涉外活动,无违法违纪行为; 

(三)财务制度健全,资金收入和支出符合国家有关规定; 

(四)及时办理有关涉外活动的备案和核准手续; 

(五)在规定时限内接受年检。

登记机关应及时对年检结果予以公示并录入国家信息库供公众查询;年检不合格的,责令社会组织限期整改;构成违法犯罪的,依法追究该社会组织和相关负责人的法律责任。

第五章    监督管理

第二十六条 【民政部门责任】各级民政部门应当在社会组织涉外活动中履行下列监督管理职责:

(一)对社会组织涉外活动的备案或审核的基础管理;

(二)对社会组织的涉外活动进行指导和监督检查;

(三)对社会组织的涉外活动中的违法行为给予行政处罚;

(四)对社会组织涉外活动进行年度检查;

(五)法律、法规规定的其他职责。

第二十七条【业务主管单位责任】业务主管单位应当在社会组织涉外活动中履行下列职责:

(一)负责部分社会组织进行涉外活动备案或审核前的审查;

(二)监督、指导社会组织遵守宪法、法律、法规和国家政策,依据其章程开展涉外活动;

(三)协助备案管理机关和其他有关部门查处社会组织涉外活动中的违法行为;

(四)法律、法规规定的其他职责。

第二十八条 【社会组织责任】社会组织应当遵守宪法、法律的规定,不得违背社会公德和公序良俗,在涉外活动中不得从事下列行为:

(一)强迫单位和个人参与其涉外活动,法律、法规另有规定的除外;

(二)强迫单位和个人捐赠或者强行摊派;

(三)接受境外组织附有危害国家安全、干涉中国内政条件的捐助;

(四)利用境外捐款或者资助从事危害国家安全的活动,非宗教团体的社会组织利用境外捐款或者资助从事宗教活动;

(五)侵犯公民和其他社会组织合法权益;

(六)擅自泄露国家秘密,危害国家利益,出国后擅自滞留国外;

(七)与社会组织宗旨、章程无关的行为。

第二十九条 【报告】社会组织在涉外活动前应及时向有关部门进行备案或申请核准;在活动过程中,如有重大变更,应及时告知有关部门;在活动结束后,应及时总结活动情况并向有关部门报送。

第三十条 【评估】社会组织的涉外活动评估采取自行评估和第三方评估相结合的方式,社会组织应在涉外活动结束后自行对整个活动予以评估,有关机关或社会组织也可委托第三方评估机构进行。第三方评估应遵循公正、客观、独立、合理、合法的原则进行。

社会组织的涉外活动评估采取“一事一评”和年度评估相结合的方式,有关机关应及时对社会组织涉外活动年检报告予以评估。

评估的内容应包括:活动程序的合法合理性;资金的来源及使用情况;参与人员的活动效果;该活动的完成程度;该活动的效益及对经济、社会、环境的影响情况。

第三十一条 【公示】社会组织应及时对涉外活动中的下列事项予以公示,并接受社会监督:

(一)社会组织名称、住所、联系电话等基本信息;

(二)涉外活动的实施时间、地点、参与人员等基本信息;

(三)涉外活动的组织策划方案、资金投入及使用情况;

(四)涉外活动取得的成效及产生的问题;

(五)涉外活动运行经费来源及募捐状况等涉及公众利益的相关情况。

社会组织对涉外活动信息公示需遵守法律法规,采用适当的方式,不得侵犯国家秘密、商业秘密和个人隐私。

第三十二条 【公示】登记机关应及时对社会组织涉外活动年检结果予以公示,并录入国家信息库中供公众查询,接受社会监督,并依法给予社会组织行政救济和司法救济途径。

第六章 法律责任

第三十三条 【备案审核机关】社会组织涉外活动的备案审核机关的工作人员为谋取私利,违反相应法律法规规定,为不符合规定的涉外活动核准提供方便的,应依法追究其行政责任;情节严重,损害国家、社会利益,构成犯罪的,应依法追究其刑事责任。

第三十四条 【评估机构】涉外项目的相关评估机构及其人员、参与专家评议的专家,在编制备案信息、项目报告等资料时,不遵守国家法律法规规定,出具虚假的证明文件的,应予以行政处罚;情节严重的,应依法追究其刑事责任。

第三十五条 【社会组织】社会组织以虚假信息等不正当手段申请核准或备案的,活动核准和备案机关应不予受理或者不予核准及备案。已经取得活动核准或备案文件的,活动核准和备案机关应依法撤销该活动的核准或备案文件。已经开始进行的,依法责令其停止。相应的活动核准和备案机关及有关部门应当将其纳入不良信用记录,并依法追究有关责任人的法律责任。

对于被核准和备案的项目未按核准或备案的内容进行的,执法机关有权责令该项目停止进行,并追究有关责任人员的责任。给国家、社会的利益造成严重损失的,应依法追究组织及主要负责人刑事责任。

第七章 附则

第三十六条 【活动指南】民政部和省级政府民政厅可以按照国家有关法律法规和本办法的规定,制定社会组织涉外活动管理具体实施办法和相应的《社会组织开展涉外活动行动指南》,并及时更新。

第三十七条 法律、行政法规和国家对社会组织涉外活动有专门规定的,按照有关规定执行。

第三十八条 本办法由民政部解释。

第三十九条 本办法自2015年X月X日起施行。